复旦大学智库专家解读城市基层党建：从哪里来，往哪里去 ...

安雅熙______ · 发表于 7 天前

作者：郑长忠

城市基层党建，是基层工作中的高频词。街道在讲，社区在讲，商务楼宇在讲，新兴领域也在讲。然而，若追问一句：城市基层党建到底是什么？为什么非它不可？它从哪里来，要往哪里去？
回答这些问题，我们需要回到一个更根本的起点：中国式现代化究竟是怎样走过来的？靠什么把亿万分散的个体凝聚成一个有机整体？靠什么在城市这个最复杂、最多元的空间里，把不同的人群、不同的组织、不同的诉求串联在一起？答案只有一个——把人民组织起来。而组织起来最核心、最持久的力量，就是中国共产党及其覆盖城乡的基层组织网络。
城市基层党建是党的组织体系扎根城市社会的“毛细血管”，它把城市中分散的力量重新组织起来，让每一个人、每一个组织都与国家建设的整体目标连接在一起。
今天，人工智能时代加速到来。超级个体、一人公司、AI原生组织等新形态不断涌现，算法治理、数字鸿沟等新问题接踵而至。城市基层党建能不能跟得上？又该往哪里去？这既是历史的追问，也是现实的课题。
本文试图从四个维度展开：为什么需要城市基层党建？它的形态如何演变？它为什么能持续发展？人工智能时代面临哪些新课题？贯穿其中的主线，始终是“扎根城市社会的“毛细血管””——这正是“人民城市人民建，人民城市为人民”的深层逻辑：只有把人民组织起来，城市才能真正属于人民、为了人民。
为什么需要城市基层党建
要回答这个问题，不妨先把目光拉回到一百多年前的中国。
那时，古老的中华文明正经历着前所未有的冲击。辛亥革命推翻了清王朝，传统封建王朝的组织体系随之瓦解，新的现代国家机器和治理体系尚未形成，整个社会陷入了“一盘散沙”的状态。如何把亿万分散的、孤立的个体重新组织起来，成为中国走向现代文明必须跨过的第一道门槛。
历史最终给出了答案：中国共产党用严密的组织体系，把人民组织了起来。
党成立后不久，就建立了从中央到地方、再到基层支部的组织网络。正是靠着这张网络，党才能深入农村、深入工厂、深入学校，唤醒民众、动员群众，最终推翻了“三座大山”，建立了新中国。党总揽全局、协调各方，靠的就是这张无处不在的组织网络，把各方面力量凝聚到中心任务上来。
可以说，没有党的组织力量，就没有统一的新中国；没有把人民组织起来这个前提，一切现代化都无从谈起。而组织起来的关键，在于党的组织触角扎进社会的每一个细胞——这就是基层党组织的作用。
新中国成立后，城市成为现代化建设的中心。与农村相比，城市是人口密集、分工复杂、流动性强的陌生人社会。工厂、学校、机关、商店……各种机构林立，大量农民进入城市成为工人，城市居民的身份和需求日益多元。如何围绕现代化建设的中心任务，将各类经济组织、社会组织、群众个体快速有效组织起来，就成为新中国成立之后我国城市建设的一项基础任务。
靠什么来整合？光靠政府的力量，覆盖面有限，成本高、反应慢。靠市场？市场讲利益，讲交换，但解决不了公共品供给和矛盾调解。历史的选择是：靠党的基层组织网络。
从新中国成立初期的街居制，到计划经济时期的单位和街道党组织，再到改革开放后的社区党组织、楼宇党支部、网格党小组——不管形式怎么变，基层党组织的本质功能始终没有变：把城市中分散的、多元的力量重新组织起来，通过党的组织网络，将每一个机构、每一个群体、每一个个体，与国家建设的整体目标连接在一起，使整个城市社会形成有机的、一体的生命体。
这正是城市基层党建之所以“必须存在”的第一层逻辑：没有基层党组织，城市社会就会重新走向碎片化。
想象一下，如果一栋居民楼没有党员楼组长，没有党小组，矛盾谁来调解？困难群众谁来帮扶？政策信息谁来传递？如果一条商业街没有党员经营户、没有商圈党支部，商户之间的纠纷、消费者投诉、治安隐患，全靠市场自发调节或政府疲于奔命，效率和公平如何保证？党组织就是城市的“黏合剂”和“主心骨”。
更深一层来看，城市基层党建回答了一个现代治理中的根本性问题：如何既守住初心，又讲究方法。
坚持以人民为中心——一切为了人民、一切依靠人民。但仅有理念不行，还得有办法、有路径。基层党组织恰恰是这两者的结合点。
一方面，党支部建在小区、建在楼宇、建在网格，党员就在群众身边，能第一时间听到群众的呼声、看到群众的困难，让“以人民为中心的发展思想”不是挂在墙上的口号，而是落到增加停车位、安装充电桩、加装电梯、课后托管这些具体事上。
另一方面，每个历史时期，党中央都会根据发展大局确定中心任务，从新中国成立初期的工业化建设，到改革开放后的经济发展，再到新时代的城市治理现代化——这些任务怎么落到基层？靠的就是党的组织体系自上而下的传导，以及基层党组织自下而上的动员回应。基层党组织把群众组织起来，围绕中心工作一起干，这就是“组织起来”的力量。
这里内嵌着一个更深层的理念——“人民城市人民建、人民城市为人民”。城市归根结底是人民的城市，城市建设的出发点和落脚点是人民。而基层党组织正是“人民城市”理念最直接的践行者：它把分散的居民组织成共建共治共享的主体，让每个人都能在城市发展中找到自己的位置、发出自己的声音。
我们常说，政治路线决定组织路线，组织路线是政治路线的保障，而组织路线最深厚的基础就在基层。
没有坚强的基层党组织，再好的路线也落不了地。这其实就是“党建引领基层治理”的核心逻辑：党建不是悬浮在治理之上的，而是通过基层党组织的政治优势、组织优势，转化为治理效能、服务优势。
城市基层党建扎根于城市社会的每一个角落，把千头万绪的群众诉求梳理成治理清单，把宏观的国家战略转化为家家户户的获得感。正因为如此，中国共产党始终把抓基层、打基础作为长远之计和固本之策。城市越发展，人口越流动，社会越多元，就越需要基层党组织充当“定盘星”。
总结起来，回答“为什么需要城市基层党建”，根本原因在于：中国式现代化的起点就是“组织起来”，而组织起来必须依靠党的基层组织网络。没有它，城市社会就会碎片化；没有它，以人民为中心就会落空；没有它，党的路线方针政策就到不了“最后一公里”。这就是城市基层党建不可替代、必须加强的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。

郑长忠近照
城市基层党建形态如何演变
马克思主义认为，生产力决定生产关系，生产关系的总和构成经济基础，经济基础决定上层建筑。党的组织形态是上层建筑的重要组成部分。
基层党组织的建设形态、发挥作用的方式，必须根据中国式现代化不同历史阶段生产力发展带来的生产关系变革不断进行调整。不是为党建而党建，更不能简单地把党务工作等同于党建。党建的本质，是通过党的自身建设，发挥党组织的政治功能和组织功能，进而引领社会治理、经济治理等各项城市工作。基层党建的实现形式、组织网络的构建方式和运行机制，都要顺应不同时期城市基层社会的发展变化持续优化。
新中国成立之初，最紧迫的任务是把一盘散沙的社会快速组织起来，投入现代化建设。当时，我国生产力水平落后，需要通过高度集中的体制动员资源、推进工业化。为此，国家在宏观上建立计划经济体制，以国家政权为主导，按照现代化建设所需工业门类，统筹组织整个国民经济与社会生活。
在微观层面，以基层党组织为核心，构建起集经济、政治、文化、社会生活于一体的微观社会共同体——“单位”。在单位体制下，党组织居于领导核心地位，党的组织体系从中央到基层全面嵌入各类单位。工厂设党委、车间建支部、班组有党小组，机关、学校、商业网点亦是如此。
宏观计划经济体制与微观单位社会体制协同发力，推动我国在较短时间内完成现代化的积累，建立起独立且较为完整的工业体系和国民经济体系。单位党建成为这一时期城市基层党建的基本形态，其核心功能是将全体劳动者纳入生产与管理单元，依托党的组织网络确保国家意志全面落地。
然而，计划经济与单位社会虽能夯实现代化建设的组织基础，却难以持续激发生产力发展的内生动力。面对这一深层矛盾，党中央审时度势，作出了改革开放的历史性决策。
从农村改革到城市经济体制改革，从有计划的商品经济到社会主义市场经济体制确立，生产关系发生深刻变革。1992年，社会主义市场经济体制正式落地。在此进程中，国有企业减员增效、事业单位深化改革，大量“单位人”脱离原有组织依托转变为“社会人”。这些群体连同海量流动人口，最终汇聚到社区。
社区成为承接社会转型的基础性组织空间，承担起组织居民、服务群众、化解矛盾、维护稳定的繁重任务。党组织力量随之向社区延伸强化，街道党工委职能不断完善，社区党支部（党委、总支）成为辖区各类组织和各项工作的领导核心。
一段时期内，社区党建几乎等同于城市基层党建。依靠扎实的社区党建工作，我国平稳实现从单位制向多样社会的转型，有效避免了社会管理出现真空与混乱。
社区党建工作内涵不断拓展，从最初的党员管理、组织生活，逐步延伸至便民服务、矛盾调解、精神文明创建，又发展出网格化管理、“红色物业”、党群服务中心建设等新载体。社区党组织始终发挥引领作用，统筹辖区各类组织，主导公共事务决策执行，广泛动员居民参与，凝聚起共建共治共享的强大合力。社区党建也成为市场经济背景下，城市基层党建最基础、最重要的组成部分。
随着社会转型逐步完成，城市治理呈现出新特征：社区之外，非公有制经济组织、社会组织蓬勃兴起，商务楼宇、商圈、产业园区大量涌现；机关、企事业单位党建也需要适应市场经济要求迭代升级。仅依靠社区党建，已无法覆盖城市全部领域，城市发展呼唤全方位、一体化的党建格局。
于是，城市基层党建开始从“点”走向“面”。
在这一转型浪潮中，上海作为改革开放前沿窗口，最先直面社会转型带来的治理挑战，也率先开展一系列基层党建创新实践。从20世纪90年代长宁区华阳路街道打造以“了解人、关心人、凝聚人”为核心的“凝聚力工程”，到21世纪初陆续建成全国首家社区党员服务中心、全国首个商务楼宇党员服务点，创新推出“支部建在楼上”的楼宇党建模式；从2005年杨浦区探索“知民情、解民忧、聚民智、听民意”的“一线工作法”，再到2014年起实施“班长工程”建强基层带头人队伍，一系列单点探索有效应对社会转型挑战，补齐了各领域党建短板。
但分散化的点状实践，也暴露出传统治理条块分割、各类主体各自为政的突出问题。为破解这一困境，上海在21世纪初率先提出并探索推行区域化党建，以党建为纽带整合各方力量，依托多元一体的组织架构打破行政壁垒、化解治理风险。经过多年实践深耕，上海形成成熟完备的城市基层党建模式，积累了可复制、可推广的经验，既为全国推广相关工作筑牢根基，也直接推动2017年全国城市基层党建工作经验交流座谈会在上海召开。
此次全国会议系统总结各地尤其是上海的实践成果，正式确立“城市基层党建”完整概念，明确要健全市、区、街道、社区党组织四级联动体系，推动传统社区党建与驻区单位、新兴领域党建融合发展。
横向维度，区域化党建成为主流发展方向，将社区、驻区单位、商务楼宇、商圈市场等主体有机联结，彻底打破条块分割、体制内外壁垒。纵向维度，各领域党建持续规范完善，非公企业党建、社会组织党建被摆在更加突出的位置。
依托区域化党建平台，各类主体实现资源整合、力量聚合、工作协同，党组织的组织覆盖和工作覆盖持续拓展，城市治理的整体性与协同性显著增强。这一阶段，城市基层党建不再局限于社区范畴，成为街道社区、驻区单位、新兴领域党组织共同担当的责任。
步入新时代，面对城市基层党建全新的形势与任务，党中央立足党建发展内在规律、直面基层治理现实难题，在全面总结各地实践经验的基础上，于2019年印发了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，对新时代城市基层党建工作作出全方位系统部署。
一系列顶层设计与实践探索相辅相成，充分表明城市基层党建已经从适应市场经济的点状生成、局部探索阶段，迈入整体建构、系统推进的全新发展阶段。其核心特征是：以街道社区党组织为核心，以党建引领基层治理为抓手，以提升组织力为重点，持续夯实党在城市基层的执政根基。
与此同时，中国式现代化持续向纵深推进。在市场经济转型带来社会结构变革之外，网络社会、数字文明的到来再次引发深刻变局。数字技术催生大量新业态与新就业群体，外卖骑手、快递小哥、网约车司机、网络主播、自由职业者等群体规模庞大、流动性强、组织化程度偏低，传统党建模式难以实现有效覆盖。
如何在新兴领域建强党组织，如何组织、服务、引领新就业群体，成为当下城市基层党建必须解答的时代课题。近年来，各地借鉴成熟经验不断探索创新，打造“支部建在云上”“流动党员驿站”等新载体，推动党建触角向新业态、新就业群体延伸。新兴领域党建受重视程度不断提升，新就业群体也成为基层党组织联系服务的重要对象。
回望整个发展历程，城市基层党建的形态演变，始终与中国式现代化进程同频共振。
从单位党建到社区党建，从区域化党建再到新兴领域党建，每一次形态调整，都是对生产力发展、生产关系变革、社会结构转型的主动适配。组织形式、工作方法不断迭代，但党组织团结人民、服务现代化建设的根本使命始终未变。
当前，中国式现代化迈入全新发展阶段，城市基层党建也迎来新的使命与任务。
城市基层党建为什么能持续发展
梳理完形态演变，一个更深的问题来了：城市基层党建为什么能在不同的历史时期都保持活力、不断适应新的要求？这里面有内在的逻辑和基本的规律。
首先，城市基层党建始终围绕党的中心任务而展开，从来不搞“自娱自乐”。从新中国成立初期的工业化建设，到改革开放后的经济发展，再到新时代的城市治理现代化，每一个历史阶段，党中央都会根据形势任务确定工作大局。城市基层党建始终自觉地把自身融入这个大局之中，跟着中心任务走、围着中心任务转。
中心任务变了，党建的重点和方式就跟着调整。这种“围绕中心、服务大局”的定位，使基层党建永远有方向、永远有抓手，不会因为时代变化而被边缘化。
其次，城市基层党建始终植根于人民群众的实际需求，从来不搞“空中楼阁”。
计划经济时期，单位党组织管分房、管就业、管看病，群众离不开单位。改革开放后，社区党组织管养老、管托幼、管物业纠纷、管环境整治，群众离不开社区。现在，面对外卖小哥、快递员、网约车司机这些新就业群体，基层党组织正在探索怎样帮他们解决进门难、充电难、维权难等现实问题。
正是这种“民有所呼、我有所应”的导向，让城市基层党建始终有温度、有黏性，群众愿意靠近、愿意参与。
再次，城市基层党建始终注重组织形态的创新，从来不搞“一成不变”。
组织形态不是僵化的，而是随着社会结构的变化而不断调整。单位社会时期，党支部建在车间、建在科室；社区兴起后，党支部建在小区、建在网格；楼宇经济发达了，党支部建在楼上；互联网企业多了，探索“支部建在云上”；外卖小哥流动性强，就建立流动党员党支部、线上党小组。每一次组织形态的创新，都是为了让党的组织覆盖不留空白、工作覆盖不留死角。这种与时俱进的创新能力，使城市基层党建始终保持着对社会的敏感性和适应力。
第四，城市基层党建始终依托严密的组织体系，从来不搞“单打独斗”。
中国共产党有严密的组织体系——从中央到地方，再到街道、社区、网格，纵向到底；从机关到企业、学校、医院、社会组织，横向到边。这套组织体系的最大优势，就是能够实现“全国一盘棋”。
当一个社区遇到难题，街道可以协调资源；当一条商业街需要治理，商圈党组织可以联动各方；当新就业群体需要服务，党组织可以联合工会、共青团、妇联一起发力。正是这种上下贯通、左右联动的组织体系，让城市基层党建有了强大的资源整合能力和动员能力。
第五，城市基层党建始终坚持以人民为中心的价值追求，从不“偏离方向”。
如果说组织体系是“骨骼”，工作机制是“肌肉”，那么价值追求就是“灵魂”。城市基层党建的持续发展，最深层的力量来自它始终坚守的初心——为人民服务。
无论是计划经济时期的单位党建，还是市场经济条件下的社区党建；无论是区域化党建，还是新兴领域党建，贯穿其中的一条主线就是“以人民为中心的发展思想”，让基层党建在每一个历史关口都不会迷失方向，让每一个基层党组织都清楚自己“为了谁、依靠谁、我是谁”。
此外，城市基层党建还有一个重要的“动力源”——来自上级党组织的持续推动和制度保障。
从中央到地方，各级党委始终把抓基层、打基础作为长远之计。1990年代开始推行的街道社区党建，2000年代以后不断加强的非公企业和社会组织党建，2017年全国城市基层党建工作经验交流座谈会的系统部署，2019年中央专门出台文件，再到近年来对新业态新就业群体党建的密切关注——这些顶层设计和制度供给，为城市基层党建提供了明确的方向、有力的支持和持续的动能。
没有上级党组织的重视和推动，基层党建很容易陷入“自说自话”的困境。
回顾起来，城市基层党建之所以能够持续发展，可以概括为“五个始终”：始终围绕中心任务、始终植根群众需求、始终创新组织形态、始终依托组织体系、始终坚守价值追求。这“五个始终”，既是历史经验的总结，也是未来发展的基本遵循。
当然，持续发展不等于自动发展。城市基层党建之所以没有成为“一阵风”，还有一个关键因素：它已经嵌入到中国城市治理的结构之中，成为不可替代的组成部分。换句话说，城市基层党建不是外加的“装饰品”，而是城市运行的“必需品”。它不是靠行政命令硬撑起来的，而是靠着在每一个历史阶段都证明了自己的价值——组织价值、服务价值、稳定价值、发展价值。
展望未来，中国式现代化还在深入推进，城市还会变得更加复杂多元。
但只要城市基层党建坚持这“五个始终”，不断自我革新、自我完善，它就一定能够继续发展下去，始终成为城市治理的中坚力量、人民群众的温暖依靠。这既是历史给出的答案，也是规律指明的前景。
城市基层党建面临哪些新课题
新质生产力以数字技术、人工智能为核心驱动力，这也给城市基层党建带来全新挑战。人工智能时代来了，城市基层党建面临哪些前所未有的新课题？
人工智能不仅是一场技术革命，更是一场社会关系和组织形态的深刻变革。对于城市基层党建而言，以下几个新课题值得前瞻思考。
第一，如何适应AI原生组织的兴起？
AI原生组织从诞生之日起就以AI为核心运作逻辑，人员高度弹性、边界高度模糊，没有固定场地和科层结构。传统的“支部建在连上”“支部建在楼上”思路力不从心。党组织如何嵌入这种流动性极强的组织？需要探索依托平台、项目或社群的新模式。
第二，如何面对“超级个体”与“一人公司”？
AI工具让一个人可以完成过去一个团队的工作。自由职业者、独立开发者、AI创意师等“超级个体”越来越多，“一人公司”成为常态。他们不依附于传统单位，党员组织关系常常“悬空”。如何通过线上社群、专业平台联系和服务他们？这是组织覆盖的新盲区。
第三，如何应对算法治理带来的伦理与权力问题？
AI算法正深刻影响城市治理——交通调度、社区安防、资源分配、信用评估等。算法背后有价值观，算法决策可能出现不公平或“黑箱”。基层党组织作为群众的“主心骨”，能否代表群众对算法规则提出意见？这涉及数字时代群众路线怎么走的新命题。
第四，如何在AI时代带来的社会分化中发挥党组织的整合作用？
AI发展不均衡，会带来产业、区域、人群的新分化。高科技园区与老旧小区、年轻人与老年人之间的数字鸿沟可能加剧。市场解决不了整合问题，政府力量有限。历史证明，最有效的整合力量是党的基层组织。如何让社区党组织链接科技公司与老年居民？如何让区域化党建打破围墙、共享资源？这考验基层党组织的整合能力。
第五，如何用AI赋能党建，避免形式主义？
AI可以帮助政策宣讲、需求分析、智能服务，减轻基层负担。但要警惕“为了AI而AI”，把党建变成数据留痕、算法考核，反而增加负担、疏离群众。如何让技术真正为党建赋能、为群众服务，是必须把握的边界。
以上新课题没有现成答案。面向未来，城市基层党建不能停留在老路上，必须主动适应人工智能时代的组织变革和人群变化，以开放姿态去探索、去试错。只要坚持“把人民组织起来”的初心，就一定能在新的浪潮中发挥不可替代的作用。立足人民立场、善用数字技术、持续守正创新，便是破解时代考题的根本方向。
守组织之本源，应时势之变，答时代之问
归根结底，还是要回到文章开篇的核心追问：何以城市基层党建？从百年前破解近代中国社会一盘散沙的历史困境，到计划经济、市场经济不同阶段党建形态的迭代适配，再到数字智能时代直面全新治理挑战，贯穿城市基层党建发展全过程的核心主线始终未曾改变。
时代浪潮更迭，社会结构重塑，技术范式革新，城市基层党建的组织载体、工作模式、服务场景一直在顺势应变，但“把人民组织起来、依靠人民推进城市现代化、服务广大市民”的初心使命始终坚定不移。
立足中国式现代化宏大征程，城市基层党建始终是联通国家治理与基层社会的关键纽带，是践行“人民城市人民建、人民城市为人民”理念最坚实的组织底座。守组织之本源，应时势之变，答时代之问，方能持续以党建凝聚民心、整合社会、赋能治理，让城市治理始终扎根人民、服务人民，为中国式现代化行稳致远筑牢最坚实的基层根基。
（作者系上海高校智库·复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任、复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师）

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